Markvärdefinansiering av infrastruktur för kollektivtrafik

Lina Olsson, K2 Research 2019:1
Förbättring och utbyggnad av kollektivtrafiksystem förändrar inte enbart människors möjligheter att förflytta sig, utan generar också förändringar i mark- och fastighetsvärden. Denna omständighet utgör utgångspunkten för argumentet att använda markvärdestegringar som uppstår till följd av kollektivtrafikutbyggnad för att finansiera själva utbyggnaden. Under senare år har intresset för finansieringsmetoden – som här benämns med begreppet markvärdefinansiering – ökat internationellt och även fått förnyad aktualitet i Sverige. Möjligheterna att tillämpa markvärdefinansiering har utretts i bland annat tre statliga utredningar i Sverige och år 2017 genomfördes förändring av plan- och bygglagen i syfte att utvidga möjligheterna för tillämpningen av markvärdefinansiering. I denna forskningsrapport analyseras den offentliga diskursen om markvärdefinansiering i Sverige. Med lagförändringarna år 2017 introducerades ett nytt förhandlingsbaserat instrument för markvärdefinansiering och som gavs den formella benämningen medfinansieringsersättning. Diskursanalysen visar att intentionen med instrumentet var att skapa en grund för förhandling om exploatörers frivilliga bidrag till kostnadstäckning för ny transportinfrastruktur med hänsyn till infrastrukturförbättringens värdestegrande effekt. Utredningsmaterialet indikerar att markvärdefinansiering sannolikt kommer att användas mer i kommuner där exploatering ger högre avkastning och därmed kan finansieringsmetodens tillämpning förväntas bli geografiskt ojämn. I denna rapport konkluderas att andra möjliga risker och negativa konsekvenser av markvärdefinansiering generellt, och av förhandlingsbaserade instrumentet specifikt, har diskuterats i ringa omfattning i den svenska diskursen. Rapporten innehåller även en genomgång av de internationellt vanligast förekommande instrumenten för markvärdefinansiering och konstaterar att det förhandlingsbaserade instrument som infördes i Sverige år 2017 inte finner någon direkt motsvarighet bland dessa. Förutom det nya förhandlingsbaserade instrumentet för markvärdefinansiering används även markförsäljningar som en metod för markvärdefinansiering i Sverige. Denna metod, som också beskrivs och diskuteras i rapporten, är däremot vanlig förekommande även i den internationella kontexten. Rapporten presenterar också en översikt av internationell forskning dels om markvärdefinansiering, dels om sambanden mellan fastighetsvärden och kollektivtrafikbaserad tillgänglighet. Beträffande det förstnämnda området pekar forskningen på att markvärdefinansiering har potential att skapa kostnadstäckning för infrastrukturutbyggnad med höga investeringskostnader, som eventuellt inte varit möjliga att täcka enbart med traditionella skattefinansierade medel. I forskningen konstateras att markvärdefinansiering dock är förknippad med ekonomiska risker, samt nya utmaningar för den politiska strävan mot att skapa hållbar markanvändning och effektiva kollektivtrafiksystem. En problematik som ägnas särskild uppmärksamhet är att markvärdefinansiering skapar incitament för kommuner att planera på sätt som maximerar inkomster från exploatering. Markvärdefinansiering skapar med andra ord nya politiska utmaningar beträffande förutsättningarna att planera för funktioner och markanvändning som genererar lägre avkastning, exempelvis offentliga rum. I den empiriska forskning som studerat relationen mellan fastighetsvärden och kollektivtrafikbaserad tillgänglighet finns en stor mängd studier som påvisat att det i en lokal kontext ofta finns ett samband mellan närhet till kollektivtrafiknoder och fastighetspriser och hyror. Generellt kan sägas att vad forskningen visar är att minskande avstånd till kollektivtrafiknoder omsätts i högre fastigheter och hyror. Forskningen har dock inte entydigt kunnat visa att ökad tillgänglighet skapar aggregerade fastighetsvärdeökningar, sett i en större geografisk kontext. Vidare konstateras att det är svårt att metodologiskt närmare precisera omfattningen av de värdestegringar som förbättringar i kollektivtrafiksystem genererar. Anledningen är att fastighetsvärden bestäms av flera omvärldsfaktorer och även är avhängig fastighetens interna kvaliteter och egenskaper, exempelvis bebyggelsetyp, funktionsblandning och byggnadsålder. Rapporten innehåller vidare en teoretisk diskussion om markvärden samt om rättviseargumentet, som i den politiska debatten i Sverige och internationellt ofta används för att legitimera markvärdefinansiering. Rättviseargumentet innehåller två principiellt olika motiv vilka i denna rapport betecknas kostnadstäckningsmotivet och värdestegringsmotivet. Värdestegringsmotivet tar utgångspunkt i tanken att eftersom de fastighetsvärden som infrastrukturutbyggnad skapar inte härstammar från den privata fastighetsägarens egna investeringar är denna värdestegring oförtjänt. Således är det också riktigt att en del av detta värde överförs till det offentliga. Kostnadstäckningsmotivet bygger på tanken att infrastrukturförbättringar som görs av det offentliga skapar ökad nytta för fastighetsägare, oberoende av om en fastighetsvärdestegring uppstår eller inte. Den ökade nyttan för fastighetsägare utgör i sig en grund för att rättfärdiga att dessa fastighetsägare bidrar till att täcka kostnaderna för utbyggnaden ifråga. Vidare ringar rapporten in fyra principiella problem med rättviseargumentet. Det första problemet är att det inte behandlar möjligheten att infrastrukturförbättringar på en och samma gång kan leda till både fastighetsvärdeökningar och fastighetsvärde minskningar. Det andra problemet berör antagandet att de fastighetsvärdeökningar som uppstår till följd av tillgänglighetsförbättringar antas ha sitt ursprung i själva infrastrukturinvesteringen. Detta antagande finner inget stöd i den teoretiska debatten om markvärden. Det tredje problemet är att de pålagor som läggs på fastighetsägare och exploatörer i form av markvärdefinansiering kan överföras till slutkonsumenterna i form av högre fastighetspriser och hyror. Således kan markvärdefinansiering föra med sig samhällsekonomiska effekter. Det fjärde problemet är att rättviseargumentet inte alls adresserar frågor som rör redistributiv rättvisa. Om vi kan anta att förbättrad tillgänglighet omsätts i ökade fastighetspriser och hyror, kan vi också anta att det är dyrare att bo eller lokalisera sin verksamhet på platser med hög tillgänglighet, än på platser med lägre tillgänglighet. Betalningsförmåga avgör således individers och privata aktörers möjligheter till god tillgänglighet. Markvärdefinansiering kan skapa en situation där ojämn, och ojämlik, tillgänglighet till kollektivtrafik förstärks. Avslutningsvis sammanfattar rapporten de problemställningar som markvärdefinansiering är förknippade med och ringar in tre övergripande områden för vidare forskning om markvärdefinansiering i den svenska kontexten.
Rapportkategori: