Under de senaste decennierna har kollektivtrafiken alltmer hamnat i fokus för städers och regioners framtidsplaner. Satsningar på ett ökat kollektivtrafikutbud och mer infrastrukturinvesteringar ställer ökade krav på finansiering. Den här rapporten belyser kollektivtrafikens finansiering utifrån sju olika perspektiv, vart och ett med sitt eget sätt att se på vad det är som ska finansieras, vem som ska betala, hur mycket, samt på vilket sätt som det ska ske?
Det kommersiella perspektivet har som ideal att kollektivtrafiken ska styras utifrån marknadsmässiga utgångspunkter och med målet att generera avkastning. Resenärerna betraktas som kunder vars behov bäst tillfredsställs av företag verksamma på en konkurrensutsatt marknad. Dessa erbjuder infrastruktur och transporter i konkurrens och till ett pris baserat på utbud och efterfrågan. Infrastruktur och trafik etableras med utgångspunkt i kundernas behov. Kunderna är också de som står för finansieringen, i första hand genom de avgifter som betalas för att resa med kollektivtrafiken eller för att nyttja en infrastrukturanläggning. Kollektivtrafiken grundades ursprungligen utifrån huvudsakligen kommersiella utgångspunkter. I modern tid har det kommersiella perspektivet haft ett mer begränsat utrymme.
Produktionsperspektivet delar det kommersiella perspektivets grundläggande företagsekonomiskt präglade tankesätt med fokus på intäkter och kostnader. Men det skiljer sig åt genom att kollektivtrafiken betraktas som en allmännyttig verksamhet som samhället aktivt behöver ingripa i, också finansiellt och organisatoriskt. Politiker och tjänstemän, inte kunder, avgör vilken kollektivtrafik som är samhällsmotiverad och därmed vad som ska finansieras. Samtidigt finns begränsningar i hur långt det offentliga åtagandet sträcker sig. Idealet är alltjämt att kollektivtrafiken betalas av resenärerna själva och att samhället endast träder in när så krävs. Perspektivets förespråkare intresserar sig därför särskilt för kollektivtrafikens så kallade kostnadstäckningsgrad. Perspektivet har haft stort genomslag i synen på kollektivtrafikens finansiering, framför allt när det gäller driften av kollektivtrafiken.
Det samhällsekonomiska perspektivet har fokus på att rätt saker görs. Kollektivtrafikens finansiering bör därför styras utifrån att pengarna går till infrastruktur eller trafik som är samhällsekonomiskt motiverad. Samhällsekonomiska kalkyler är ett avgörande redskap för att avgöra vilka satsningar som ska prioriteras. Kollektivtrafiken betraktas som ett marknadsmisslyckande. Om marknaden styrde skulle för lite kollektivtrafik produceras och den infrastruktur som byggdes skulle inte användas optimalt. Utifrån det samhällsekonomiska perspektivet är det därför motiverat med skattesubventioner för att uppnå en välfärdsoptimal kombination av utbud och pris. Det samhällsekonomiska perspektivet har präglat den statliga infrastrukturplaneringen, men har inte haft samma genomslagskraft lokalt och regionalt.
Det pragmatiska perspektivet har siktet inställt på att genomföra politiskt beslutade projekt, ofta så kallade megaprojekt. Dessa projekt är av sådan karaktär att de inte ryms i befintliga investeringsbudgetar. Finansieringen betraktas som ett hinder som ska övervinnas. Att få fram pengar till projektet är i fokus, snarare än långsiktiga principer. Det finns en rad möjliga finansieringslösningar: öronmärkta skatter och avgifter, markvärdefinansiering och olika typer av medfinansiering. Det pragmatiska perspektivet har under de senaste decennierna påverkat finansieringen av flera stora infrastruktursatsningar i Sverige.
Hållbarhetsperspektivet utgår från att klimatfrågan är en överordnad utmaning. Omställningen till ett mer hållbart transportsystem med lägre utsläpp av koldioxid förutsätter kraftiga investeringar i såväl ny infrastruktur för kollektivtrafik, särskilt spårbunden, som ett ökat kollektivtrafikutbud. Perspektivet ser särskilt positivt på finansieringslösningar med en styrande effekt som innebär att det samtidigt blir mindre attraktivt att köra med egen bil. Vägavgifter är det tydligaste exemplet. Hållbarhetsperspektivet har under senare år fått en starkare ställning i svensk transportpolitik. Det märks till exempel i att målsättningar om färdmedelsfördelning blivit vanligare.
Rättighetsperspektivet betraktar kollektivtrafiken som just en rättighet som ska garantera en grundläggande tillgänglighet för alla människor utifrån deras egna förutsättningar. Den bör därför utformas på sätt så att alla i samhället ges möjlighet att resa till skola, arbete, fritidsaktiviteter och andra viktiga samhällsfunktioner. Trafiken bör särskilt anpassas till grupper som av ekonomiska, fysiska eller andra orsaker har svårt att resa på annat sätt. Enligt rättighetsperspektivets förespråkare ska kollektivtrafiken helt eller i stor omfattning finansieras av samhället och därmed bekostas av alla. I den mån resenärerna själva betalar bör avgiftsnivåerna vara låga och utformade på ett sätt som bidrar till att omfördela resurser till dem som har lägst inkomst eller mest behov av allmänna färdmedel. Rättighetsperspektivet har på många sätt präglat delar av kollektivtrafikens utveckling under de senaste decennierna.
Det organisatoriska perspektivet, slutligen, skiljer sig från de övriga då det framför allt förekommer inom forskningen. Kollektivtrafikens finansiering betraktas här utifrån de institutionella ramverk inom vilket finansieringslösningarna utformas. Institutionerna, det vill säga de formella och informella regler som finns i och kring kollektivtrafiken, strukturerar aktörernas agerande. Finansieringslösningar kan också betraktas som en form av institutioner som formar vad som finansieras och av vem.
Rapporten visar att kollektivtrafikens finansiering kan betraktas utifrån olika perspektiv som ger olika svar på vad det är som ska finansieras, vem som ska betala, hur mycket och på vilket sätt. Perspektiven verkar sida vid sida, men genomslagskraften kan variera över tid och sammanhang. Rapporten synliggör att kollektivtrafikens finansiering inte bara handlar om pengar, utan också är en fråga om makt och inflytande. Inget av de perspektiv som diskuterats här är fritt från värderingar eller antaganden som inte kan ifrågasättas. När vi diskuterar kollektivtrafikens finansiering behöver vi synliggöra vilka värderingar som ligger till grund för våra egna och andras bedömningar och utgångspunkter. Vi behöver lyfta blicken och se det större sammanhanget – bortom pengarna, men också fundera över om och på vilket sätt finansieringen kan behöva förändras i ljuset av nya samhällsutmaningar och utvecklingstrender.