Marknad i kris? Kollektivtrafikens syn på avtalsmodeller under pandemin

Den här rapportens syfte har varit att kartlägga hur de trafikbolag som bedriver upphandlad busstrafik i Sverige hanterat COVID-19. Rapportens mer specifika frågeställningar handlade om att utreda om trafikbolagens syn på incitamentsstyrda avtal har förändrats i och med COVID-19, hur dialogen med kollektivtrafikmyndigheter och branschorgan har sett ut, och varför det inte gått att hitta en gemensam nationell lösning på hur de löpande avtalen ska tolkas. Därtill tog rapporten också upp hur trafikbolagen såg på den framtida användningen av såväl incitamentsstyrda avtal som hur COVID-19 förväntas påverka marknadens funktionssätt på sikt.

Av kartläggningen framträder följande mönster. Till att börja med finns relativt etablerade normer för hur kollektivtrafikmarknaden bör fungera, även om pandemin delvis ruckat på detta. Upphandlingsförfarandet och metoder för öka antalet påstigande kvarstår som centrala normer för hur marknaden bör organiseras. Organiseringsnormerna omsätts i tekniker, till exempel tekniker för upphandling och avtalskonstruktioner. Dessa tekniker reglerar i sin tur utbytena på marknaden och därmed också varje parts ansvar. Pandemins konsekvenser på resandet ledde till en omvärdering av en teknik: incitamentsstyrda avtal. På grund av regionernas olika avtalskonstruktioner gick det inte att utarbeta en gemensam nationell lösning. Även om normen var densamma skiljde sig teknikerna delvis åt och därmed även lösningarna. Trafikförvaltningen i Stockholm gjorde på ett sätt, Västtrafik på ett annat och Skånetrafiken på ett tredje. I så måtto arbetade dessa beställare som de brukar göra, det vill säga utefter sin egen regions politiska och administrativa informella traditioner och formella direktiv.

Hur kollektivtrafiken presterar synliggörs genom representationer av marknaden. Hit räknas exempelvis statistik över antalet påstigande, antalet plankande resenärer, samt tillhörande kostnadsberäkningar. Sådana representationer återkom vid flera tillfällen under det turbulenta året 2020, även om uppgifterna initialt många gånger rörde sig om grova uppskattning. Faktiskt siffror kom senare under året. Utifrån ett operatörsperspektiv visade sig resultaten vara långt ifrån så negativa som tidigare uppskattats. Beträffande framtida användning av incitamentsstyrda avtal fann vi att trafikföretagen går att dela in i två läger. Ett läger ville helt gå ifrån incitamentsstyrda avtal i framtida upphandlingar, medan ett annat läger ville att de utvecklades. I den senare gruppen sågs fortsatt potential med tekniken, men att det fanns bristande kunskap hos såväl beställare som ansvariga politiker kring hur de faktiskt fungerar. Trafikföretagen har därför arbetat med att informera politiker och tjänstemän om hur avtalen fungerar och vad de syftar till att uppnå (dvs ett ökat resande). Detta kan tolkas som att tekniken går att förbättra men att det behövs mer kunskap – eller bättre representationer av hur marknaden presterar – för att detta ska bli möjligt.

Även om det ännu inte är klart hur permanenta reserekommendationerna kommer att vara, eller hur betydande konsekvenserna på resandet kommer att bli på sikt, tycks pandemin inte nämnvärt ha påverkat normerna för kollektivtrafikmarknadens organisering. Från nationellt håll konstaterades kort att kollektivtrafik är en regional fråga och att denna gränsdragning inte blivit föremål för diskussion i samband med pandemin. Av de tjänstemän vi pratade med på regional nivå fanns en ambition att ta lärdom av pandemin och fortsätta utveckla avtalskonstruktionerna, vilket skulle skett oaktat pandemin. Följaktligen sågs pandemin mer som ett undantag än ett nytt normalläge som de måste förhålla sig till. Även här framkom att normen för hur marknaden bör fungera inte blivit föremål för diskussion, utan att det istället handlar om att utveckla och förbättra teknikerna, inte minst för att tydligare reglera ansvar och riskfördelning i avtalen.